國務院日前印發(fā)的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，鼓勵地方依法合規(guī)采用PPP等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經(jīng)核查符合規(guī)定的PPP項目加大推進力度，嚴格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，盡快落實建設條件。與此同時，積極推動符合條件的PPP項目發(fā)行債券、規(guī)范開展資產(chǎn)證券化。

多位專家近日在接受本報記者采訪時表示，《指導意見》是鼓勵PPP規(guī)范發(fā)展的又一重要文件，是PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展的又一重大利好。

提振信心

中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程認為，《指導意見》有利于凝聚共識、增強信心。“從財政部去年11月份下發(fā)92號文以來，在全國范圍內(nèi)開始對PPP項目清理整頓。盡管PPP實施初期出現(xiàn)了一些不規(guī)范的現(xiàn)象，規(guī)范整頓確有必要，但在清理整頓過程中，個別地區(qū)也出現(xiàn)了層層加碼、矯枉過正的現(xiàn)象，社會各界尤其是金融機構對PPP由追捧轉(zhuǎn)變?yōu)閼岩桑瑢ο乱徊降陌l(fā)展方向議論紛紛。這種懷疑和觀望態(tài)度對PPP工作的規(guī)范開展、對投資和經(jīng)濟的健康發(fā)展極為不利。”彭程說，《指導意見》明確鼓勵依法合規(guī)地開展PPP項目，提出可以用PPP模式解決在建項目后續(xù)融資等問題，這是對堅持PPP模式的再一次肯定，起到了撥云見日的作用。

PPP大數(shù)據(jù)**公司——北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司CEO（首席執(zhí)行官）肖光睿認為，《指導意見》穩(wěn)定了PPP市場預期。“明確了合規(guī)的PPP項目不僅要干，要加快推進，還要嚴格按照合同踐行契約精神。《指導意見》同時強調(diào)堅持引導民間資本參與，這與相關政府部門近期一系列重點向民營企業(yè)推介PPP項目的舉措相一致。”肖光睿說。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，《指導意見》第8項配套政策措施提出，要規(guī)范有序推進PPP項目。這是去年11月PPP進入“速凍期”后，國家又一次發(fā)出的政策回暖信號，意味著PPP仍然受國家政策支持。作為單條措施提出來，表明PPP在未來國家經(jīng)濟建設中仍將發(fā)揮至關重要的作用。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，北京中倫(上海)律師事務所合伙人周蘭萍表示，PPP因嚴監(jiān)管而“遇冷”，甚至因被質(zhì)疑會“增加政府隱性債務”而使得各地的PPP項目推進頻頻受阻。在此背景下，《指導意見》多處提及PPP，為規(guī)范的PPP正名，并明確與變相舉債行為加以區(qū)別。文件的出臺，將大大提振各方對PPP的信心和決心。加上財政部前期對于PPP項目管理庫的清理整頓，可以預見，將會有更多高質(zhì)量的PPP項目推向市場，PPP模式將會對基礎設施領域補短板帶來更大的助力。

PPP財政專家、北京中財中融投資咨詢有限公司管理合伙人孫立峰認為，《指導意見》將“規(guī)范有序推進PPP項目”提到很高的高度，說明國家對PPP作為供給側(cè)改革的重要政策抓手，對公共服務供給和基礎設施建設所發(fā)揮的重要作用予以充分肯定。“PPP在今后很長一段時間仍將是政府和社會資本協(xié)同發(fā)力、持續(xù)不斷提高社會治理水平的重要機制。”孫立峰說。

指明方向

專家認為，《指導意見》為今后的PPP發(fā)展更加清晰地指明了方向，既表明了規(guī)范發(fā)展PPP的政策方向不會因為經(jīng)濟進入中低速增長區(qū)間而動搖，又對下一步依法合規(guī)推廣應用PPP模式產(chǎn)生了積極作用。

國務院發(fā)展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春認為，《指導意見》直面PPP發(fā)展過程中的風險問題，是加強地方債務管理、防控財政風險的又一重要舉措。

北京大學PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰預測，近期還會有更多支持PPP模式的相關制度和文件出臺。“《指導意見》對PPP整體環(huán)境是明確的利好，清晰地表明了決策層對PPP模式的認可和積極態(tài)度。”鄧冰說。

彭程認為，《指導意見》對今后開展PPP工作指明了方向。具體而言，以后的PPP項目要注意以下幾點：一是要注重依法合規(guī)，以往所謂的“包裝PPP”“打擦邊球”等做法盡量不要考慮了。二是關注重點領域，即補短板的9大領域。三是要提高項目策劃和運作水平，鼓勵創(chuàng)新、提**率、盤活資產(chǎn)。四是項目要注重發(fā)揮撬動民間資本作用。五是政府部門要更加做到誠信守約、尊重經(jīng)濟規(guī)律和資本市場規(guī)則，地方政府開展PPP工作必須把握節(jié)奏、理性發(fā)展。

金永祥分析了《指導意見》第三條和第十條中PPP的相關內(nèi)容。他表示，第十條提出嚴禁以PPP等方式變相舉債，說明規(guī)范發(fā)展PPP的政策方向沒有發(fā)生變化，被作為“不規(guī)范”的明股實債、變相擔保等行為不會因為經(jīng)濟中低速增長而放松要求。第三條提出保障在建項目順利實施、避免形成“半拉子”工程，可能會使前段時間由于各種原因停建的PPP項目受益。“由于早期PPP項目不完全符合現(xiàn)階段政策要求，因而造成一些項目融資受阻或者停工，重新啟動這些項目對減少資源浪費和穩(wěn)定經(jīng)濟增長都意義重大。”金永祥說。

鄧冰認為，《指導意見》表達了三層意思：一是“補短板”的思路，是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控全局性考量的具體落實和深化，是供給側(cè)改革的重要抓手，表明了中央財經(jīng)政策的連貫性和穩(wěn)定性，PPP在補短板中具有的功能性作用和整合能力，依然是決策層統(tǒng)籌考慮的重要版塊。二是PPP在整個調(diào)結構、穩(wěn)增長的體系中已經(jīng)發(fā)揮了應有的作用，將會繼續(xù)大力推進實施。三是未來在若干領域中，PPP模式將是地方政府和有關部門推動基礎設施、民生領域的重要工具，并重點在PPP資產(chǎn)證券化、盤活存量資產(chǎn)等方面加大力度。

“《指導意見》有風向標和指示燈的作用。穩(wěn)中求進，關鍵在‘進’。”孫立峰說，《指導意見》鼓勵通過PPP模式在九個重點基礎設施領域參與補短板重大項目投資、對符合規(guī)定的PPP項目盡快落實建設條件、通過債券和ABS（資產(chǎn)證券化）拓寬PPP項目融資渠道，這些舉措均是通過PPP模式“精確制導”社會資本在基礎設施關鍵領域的投資效應，以便更好發(fā)揮其對國民經(jīng)濟的拉動作用。“穩(wěn)中求進，穩(wěn)在‘質(zhì)量’。提高PPP項目的權責利關系的構建能力、從項目運營著手、提高項目實施質(zhì)量、通過TOT（移交—運營—移交）和ROT（重建—運營—移交）盤活存量資產(chǎn)，這些舉措均是著眼解決PPP發(fā)展中長期存在質(zhì)量不高的問題，有利于促進PPP模式長期健康發(fā)展。”孫立峰認為。

樂觀與謹慎并存

在PPP迎來政策性利好、市場重新回暖之時，PPP實踐者更應樂觀與謹慎并存。

彭程表示，對待《指導意見》既要樂觀，也要謹慎。《指導意見》對PPP工作提出了更加**和辯證的要求，在鼓勵合法合規(guī)推進PPP工作的同時，強調(diào)不得以PPP名義變相融資，嚴格防控財政風險等要求不會放松，要求將推進PPP項目與解決一些附帶問題通盤考慮。“就目前我國實際情況而言，地方的PPP項目往往同地方融資平臺公司、存量資產(chǎn)和債務等問題糾纏在一起。文件對地方政府的舉債和融資平臺等給出了較為明確的意見，有利于地方政府在推進項目中統(tǒng)籌謀劃，起到一舉多得的作用。”彭程說。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為,《指導意見》有利于提升各界對PPP市場的信心，但在實施層面，關鍵還要看PPP項目本身現(xiàn)金流是否能支撐，即項目的財務可行性。如果是政府付費和補貼的項目，要看項目所在地的財政承受或能給的資源補償能力；如果是使用者付費的項目，要看市場需求。

肖光睿認為，《指導意見》強調(diào)了全過程管理的重要性。“項目的規(guī)劃、可研等前期工作往往是決定PPP項目成敗的關鍵，在過去實踐中銜接不暢時有發(fā)生，這次在進一步明確管理和運營效率的同時，強調(diào)前期工作的科學決策，充分體現(xiàn)全過程管理的思維。”

彭程說，要保證PPP模式長期健康發(fā)展，還需更高層面的立法修規(guī)，需要具體操作層面的完善規(guī)范；當前PPP還受到國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和投資方、金融機構自身限制的影響，不是一個文件就都能解決的，部分金融機構對PPP項目融資不能貸、不敢貸、不會貸的現(xiàn)象還未根本改變；地方政府對文件的消化和理解，以及執(zhí)行過程的實際效果還有待觀察。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，北京國家會計學院碩士生導師高亞莉說：“下一步更應該用好政策紅利，借助PPP模式補齊基礎設施領域短板,助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。”她認為，“策劃PPP項目時應從區(qū)域規(guī)劃視角設計項目方案，整合域內(nèi)資源，充分挖掘PPP項目贏利點，以項目自身現(xiàn)金流平衡項目支出，減輕財政支付，化解地方政府債務。發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的杠桿作用，撬動社會資本特別是民間資本參與基礎設施短板建設，激發(fā)社會資本的造血功能。”

財政部PPP專家、龍元建設集團副總裁顏立群說，《指導意見》的出臺，意味著國家層面開始實質(zhì)性地推進基建補短板，各種措施針對性強，責任到位，希望可以改善地方政府、社會資本、建設方等各類參與主體的信心。更希望各類金融機構能切實落實這些政策，對基建補短板給予更實質(zhì)性的資金支持。他認為，中國的基建還遠沒有到過剩的階段，只是在區(qū)域、領域間可能存在著不平衡，生態(tài)治理、社會民生、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領域的基建短板不但不能停、不能緩，反而應該盡快做，早做老百姓早受益。